【研究】德国自动驾驶汽车监管制度调整加速，对我国有何启示？ ...

文/申杨柳 朱一方

当前，世界各国的自动驾驶汽车监管体系仍处于起步于探索阶段，科学合理的监管思路和管理方式尚未形成。德国作为汽车工业强国，积极推动法律法规制修订，探索自动驾驶汽车产业化路径，成为全球第一个允许L3级自动驾驶汽车规模量产的国家。尽管德国只批准奔驰在部分车型上搭载L3级自动驾驶系统，但对加速全球自动驾驶汽车产业化进展意义重大。

德国、美国、韩国等国家均将自动驾驶汽车置于核心战略发展地位，积极探索解决自动驾驶汽车面临的产品准入和上路行驶等问题，加速推进产业化进程，抢占未来产业制高点。

德国先后于2017年、2021年发布《道路交通法》（修正案）和《自动驾驶汽车法案》，分别允许L3级自动驾驶汽车和L4级自动驾驶汽车上路行驶，并牵头起草全球首个对L3级自动驾驶功能具有约束力的国际法规《自动车道保持系统（ALKS）》（UN R157）；美国依据《国家交通及机动车安全法》建立了机动车辆产品准入豁免制度（可适用于自动驾驶汽车）；韩国于2020年正式实施《促进和支持自动驾驶汽车商业化法》，构建了一个系统性的自动驾驶汽车商业化推进机制。

从实施效果来看，美国NHTSA于2020年2月6日批准Nuro在未来两年中部署最多5000辆低速无人送货车。德国联邦汽车运输管理局（KBA）于2021年12月批准奔驰在2022年上半年销售L3级自动驾驶汽车，对应车型为旗舰轿车

德国法律法规调整情况

德国积极推动自动驾驶汽车产业化落地，先后出台了《道路交通法》（修订案）、《自动驾驶汽车法案》，并积极参与国际法规制定，为L3级及以上自动驾驶汽车发展搭建了良好的监管环境。

一是修改《道路交通法》，允许在车辆上安装并使用L3级自动驾驶系统。为了确保汽车产业的战略领先地位，德国于2017年5月正式通过了《道路交通法》（第八修正案）。根据《道路交通法》，在L3级自动驾驶系统接管状态下，驾驶员可以不对交通状况和车辆进行监控，但驾驶员必须保持警觉状态，准备随时接管汽车。当自动驾驶系统向驾驶员发出接管请求，或驾驶员意识到自动驾驶系统不再具备工作条件时，驾驶员有义务立即接管汽车驾驶。此外，《道路交通法》还对L3级自动驾驶汽车事故责任进行了规定：当事故发生在人工驾驶过程中，相关责任由驾驶员承担。如果事故的发生由自动驾驶系统失灵等原因所致，则需要自动驾驶汽车制造商承担责任。

二是出台《自动驾驶法》，允许在特定场景下激活L4级自动驾驶系统。2021年5月，德国联邦议院和参议院通过了《自动驾驶法》，该法律于2021年7月正式生效。根据《自动驾驶法》，德国允许车辆在特定应用场景下使用L4级自动驾驶功能，并对自动驾驶汽车的运行范围进行了限制。从管理流程上看，自动驾驶汽车在取得自动驾驶汽车经营许可证、经州主管机关批准运行范围、并获得正式牌照后，方可上路行驶。L4级自动驾驶功能潜在应用场景包括：接驳班车、按固定路线行驶的巴士、往返于两个配送中心的Hub2Hub运输车、在非高峰期时提供以需求为导向的运输服务、第一或最后一英里的客运或货运服务、双模式车辆（如配备“自主代客泊车”功能的车辆）等。此外，《自动驾驶法》还对自动驾驶汽车技术要求、管理要求、运营人员义务、数据处理等内容进行了规定。

三是研究制定自动驾驶汽车条例，细化自动驾驶汽车上路审批要求。2022年，德国联邦内阁通过一项由德国联邦数字化和交通部提出的自动驾驶汽车条例，对自动驾驶汽车上路程序等做出详细规定。根据德国《自动驾驶法》，自动驾驶汽车上路行驶需经过三个程序，分别是申请自动驾驶汽车经营许可证、申请运行范围（由州主管机关批准）、获得正式牌照。该条例对上述三个程序所需文件及技术要求进行了详细规定，同时还明确了自动驾驶汽车的技术要求以及监管机构和汽车制造商等行业内各方的义务。此外，条例中多处提到自动驾驶车辆的数据安全保护。

作为联合国欧洲经济委员会（UNECE）的成员国，德国积极推动L3级及以上自动驾驶功能国际法规制定。其中，由德国和日本牵头起草的《自动车道保持系统（ALKS）》法规（UN R157）于2020年6月24日通过，并于2021年1月正式生效，欧盟和日本已从2021年1月1日起正式引入该法规。R157法规是首个对L3级自动驾驶功能具有约束力的国际法规。该法规以联合国《自动驾驶框架文件》为指导，将安全作为战略核心，从系统安全、故障安全响应、人机界面（HMI）、自动驾驶数据存储系统（DSSAD）、信息安全及软件升级等方面对ALKS提出严格要求。根据R157，ALKS只能在没有行人和自行车、双向车道物理分开的道路上使用，且车辆限速60 km/h。目前，德国正在积极参与修订联合国关于ALKS的规定，其目的是将ALKS开启状态下的最高车速调整至130 km/h，并允许其执行车道变更操作。

德国自动驾驶汽车产业化进展

尽管德国早在2017年就通过了《道路交通法》，但由于全球首个L3级自动驾驶系统法规——R157法规到2021年年初才生效，因此，直到2021年12月10日，德国联邦汽车运输管理局（KBA）才依据R157法规为搭载L3级自动驾驶系统“Drive Pilot”的奔驰S级轿车和EV EQS车型颁发了型式批准。奔驰成为全球首个能够批量量产L3级自动驾驶汽车的企业，相关车型将于2022年上半年上市。

根据R157法规要求，奔驰L3级自动驾驶功能只能在没有行人和自行车、且双向车道物理分开的道路（如高速公路）上使用，最高时速不得超过60 km/h，超速后车辆将退回L2级自动驾驶。L3级自动驾驶功能开启时，驾驶员必须要随时准备接管车辆，一旦无法继续运行，车辆将提前预警并提示驾驶员接管，预留接管时间为10 s，接管前车辆仍需要处于L3级自动驾驶状态。如果驾驶员始终未能接管，车辆会逐渐减速，直至停车。停车之后，车辆会自动紧急呼叫，并解锁门窗，方便救援。

当前，全球自动驾驶汽车产业进入技术快速演进、产业加速布局的关键阶段。然而，与产业发展形成鲜明对比的是，世界各国的自动驾驶汽车监管体系仍处于起步于探索阶段，科学合理的监管思路和管理方式尚未形成，政府对自动驾驶系统的批准普遍持谨慎态度，技术成果应用以道路测试和示范运营为主，产业化进展缓慢。

德国通过制修订法律、积极参与国际法规制定等方式，探索自动驾驶汽车产业化路径，成为全球第一个允许L3级自动驾驶汽车规模量产的国家，将有助于形成产业与制度创新的互融互促，具有重要意义：一是为新技术、新模式提供合法的应用渠道，降低了产业创新发展的风险，有助于加快德国自动驾驶汽车产业化、抢占自动驾驶汽车产业发展先机；二是能够提振全球自动驾驶汽车产业发展信心，为相关企业技术研发、产品布局等提供政策法规指引；三是能够探索出自动驾驶汽车监管方案，为其他各国提供经验借鉴，加快全球范围内自动驾驶汽车政策法规和监管制度的创新及调整。

我国应加快自动驾驶汽车产品监管体系创新

近年来，我国高度重视自动驾驶汽车产业发展，政府部门积极构建自动驾驶汽车政策法规体系，出台了多项重要政策法规。但与德国相比，我国在推动自动驾驶汽车产业化方面进展相对缓慢，尤其是产品准入环节仍未打通，亟需制度创新。针对自动驾驶汽车产品准入管理，提出以下建议：

一是加快推进标准体系建设。贯彻落实《国家车联网产业标准体系建设指南（智能网联汽车）》等相关工作要求，围绕自动驾驶汽车多场景应用，推动组合驾驶辅助、自动泊车、自动驾驶等重点功能标准制定工作。加强标准关键技术研究和试验验证工作，及时开展标准宣贯与实施，确保各类标准项目有序推进。

二是创新产品准入监管模式。标准的本质是对重复的、有广泛共识的事物和概念进行统一规范，这就决定了标准一定会滞后于技术发展。对于自动驾驶汽车而言，无产业化就无共识，自动驾驶技术大规模应用对标准制定至关重要。建议充分借鉴和吸收国外及其他行业的创新监管经验，结合我国国情与产业发展实际，探索自动驾驶汽车产品准入创新，开辟产业化通道。

鉴于自动驾驶功能存在较大风险，监管创新过程中应统筹发展与安全，采取合理措施防控风险。此外，考虑到产品准入后还会涉及上路通行问题，建议要加强与公安部的沟通，防止出现“允许搭载、但不允许使用”的情况。

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